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针对城市生活垃圾分类难点,海硕环保提供合理分类方案。

http://www.bobg231.com  发表时间: 2019-05-16  来源: 人民论坛

城市生活垃圾分类和资源回收是国家的决策,具体执行则是各个城市的职责。从提出城市生活垃圾分类及试点,有些城市都试点了十几年,但迄今还没有建立有效和可持续的管理模式。生活垃圾分类受限于高技术、资金和居民素质,难点是管理体制和机制改革,还需要细致和系统的政策。

推进生产和生活系统循环链接,加快废弃物资源化利用”写入了“十三五”规划,标志着生活垃圾分类已成为国家战略。2019年2月,住建部要求所有地级及以上城市要全面启动生活垃圾分类工作。可见,生活垃圾分类应当是我国当前生活垃圾管理的重要任务。

城市生活垃圾分类、资源回收利用的条件与管理模式

城市生活垃圾分类和资源回收是生活垃圾管理的关键点,其完整和全面的表述包括:生活垃圾在家庭和办公室实施基本分类,例如分为厨余垃圾、可回收物和其他垃圾。厨余垃圾得到合适利用;可回收物要作为再生原料进入商品回到消费者手中;其他垃圾实施安全填埋或焚烧处置,对环境的影响符合排污许可证的要求。

为清楚地分析问题的难点,还是要对上述基本描述展开说明。第一,源头分类。不在生活垃圾产生之初即家庭和办公室实施基本分类,混合后的垃圾再分类,效果大减,成本大增。源头分类涉及每个人,普遍的经验是强制源头分类。第二,厨余垃圾得到合适利用。厨余垃圾富含有机质,普遍综合处理后作为肥料。可回收物作为再生资源进入产品回到消费者手中。可再生原料制成的商品,要使经营者正常盈利。第三,其他垃圾安全处置,直到符合排污许可证的要求。其他垃圾是指不具备再生利用价值的垃圾。其他垃圾处置的主要方式是填埋和焚烧,其主要任务是控制空气污染、水污染和卫生状况。但至今,我国还没有对生活垃圾焚烧厂、填埋场实施排污许可证管理,因此,实施排污许可证后,由于排放要求的严格和规范,填埋厂、焚烧厂污染控制的成本肯定会提高。

城市生活垃圾管理是典型的公共管理,需符合公共管理的理论和原则,这无疑是一个复杂的系统工程,分类和回收、处理和处置都是其中至关重要的环节。源头分类只是一个开始,分类收集、分类运输、分类处理是提升生活垃圾管理水平的有效手段。城市生活垃圾管理的根本问题或难点在于处理和处置。填埋厂和焚烧厂的运行代价太高,如果处理不好,会成为典型的重大空气污染源和水污染源,甚至还会污染土壤和地下水;危险空气污染物,如二噁英类,是持久性有机污染物;可回收物焚烧和填埋是浪费自然资源,厨余垃圾富含有机质,应当回到土地。这些问题已经是代际污染问题。政府负责,将是利用市场将外部性内部化、采取有效率的政策手段和管理模式的基本理论依据。

城市生活垃圾管理是典型的全生命周期管理。从生活垃圾的生产、消费、清运、转运、处理、处置、排放管理直至再生品生产和消费,不仅强调以物质流的循环为主线,还包含资金流、信息流。只有全部链条完整才能实现系统的正常运行。

城市生活垃圾分类面临监管难、信息公开差、政策手段粗糙等难点

城市生活垃圾分类是先进的城市生活垃圾管理方式,是“新时尚”。目前还没有确立独立而有效的政府监管部门,难以制定出符合国家要求的城市生活垃圾管理方案。生活垃圾管理涉及多个政府部门,需要部门间协调和配合,但核心部门是监管部门。监管一定是生活垃圾分类和资源回收的核心内容,即强制源头分类、信息公开和填埋厂、焚烧厂的排放监管等。按照管理的一般原则,监管部门不能负责执行,更不能参与经营。按照这样的理解,排放监管的部门是生态环境主管部门;城建部门通常都是直接管理填埋厂、焚烧厂及清运工作,也负责这些方面的监管。而生活垃圾分类的规划、监管、执行也安排城建部门牵头,可能产生多头管理、职能交叉。生活垃圾分类方案不设定垃圾分类实效性指标,物质流、资金流缺乏统计、约束、信息公开。在各级各市的省会垃圾管理方案中,很难看到这些指标,至多提到“生活垃圾回收利用率”。根据《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法》(2019),加减分项为体制机制建设、示范片区建设、设施建设等,完全避开了垃圾分类的实效性指标。

信息公开差,市场和社会难以形成促进生活垃圾分类和资源回收的有效力量。信息公开对于管理链条如此之长、涉及每个市民、众多厂商的生活垃圾分类与资源回收事业至关重要。主要信息包括:填埋厂、焚烧厂的全部空气、水、固体废物、卫生等排放达标信息;填埋厂、焚烧厂、厨余垃圾处理厂的处理量、收费、售电收入、减免税费等信息;清运的效果和成本信息;排放者,尤其是大学等机构的其他垃圾排放、缴费信息;回收商的可回收物处理量、产品产量等补贴信息;再生产品的销售信息。信息的颗粒度最好是日尺度。城市政府应负责强制信息公开的责任。只有信息公开,才能破解现在的僵局。

政策手段粗糙、不系统,难以持续。首先是生活垃圾统计制度落后,不能提供系统的信息。需要重新基于生活垃圾分类和资源回收的要求设计统计指标体系。其次是缺乏收费和补贴的资金机制。除对排放者强制分类外,还需要对排放者的其他垃圾收费,这既是排污者应尽的责任,也对排污者有一定的经济刺激。比较可行的方式包括居民排放的其他垃圾需要专用垃圾袋,通过防伪的其他垃圾袋收费;机构排放者需要按日按量收费,一般采取标准的其他垃圾桶计量的方式。政府只负责监管资金的运行,去除直接财政拨款等不专业、不公开等弊端,当然,也需要有法规予以授权和规定。又次,开放资源回收市场,取缔所有资源回收利用的全部限制,充分发挥市场、社会、居民回收资源等活动。

填埋厂、焚烧厂没有实施排污许可证管理,难以形成有力刺激。虽然生活垃圾填埋厂、焚烧厂是治理废物的,但治理废物也是排放污染物的,不能因为处理废物而不受排污许可证的管理,因为治理废物是有合同的,也是付费的。填埋厂和焚烧厂都是重大污染源,是污染控制的重点对象。填埋厂产生渗滤液,需要处理和达标排放,也需要治理废气,包括气味、温室气体等;渗滤液渗漏风险也需要管控,一直需要管理到封厂20—30年以后。焚烧厂排放废气包括常规空气污染物和危险空气污染物,是最重要的空气污染源,除常规空气污染物排放达标外,危险空气污染物的健康风险需要控制在百万分之一的水平;焚烧厂也有渗滤液需要处理和达标排放;焚烧厂的飞灰、废渣也需要安全处置。建议生态环境部门加快焚烧厂、填埋厂的排污许可证管理。

中央政府的督查和评估严重不足。中央政府需进一步完善城市生活垃圾管理绩效年度评估制度,每年公布城市生活垃圾管理绩效评估结果。可以委托第三方评估机构开展评估。评估服务购买按照《政府购买服务管理办法(暂行)》实施,列入中央政府有关部门的工作计划。评估内容包括无害化、减量化、资源化和低成本化,应用已有的统计数据、城市调查、数据质量评估等评估和公布城市生活垃圾管理现状,促进城市政府提高城市生活垃圾管理绩效。除评估结果目标外,还要对城市政府的绩效,尤其是城市生活垃圾管理的社会成本进行评估。通过评估和信息公开,促进城市生活垃圾源头分类和资源回收,降低城市生活垃圾管理的社会成本。

按照行政管理决策的程序和重要性,逐步破解实质性进展缓慢的僵局

实质性、示范性试点是办法之一。北京等城市的试点都十几年了,还是原地踏步,可能还是低估了难度。试点城市至今没有认真地规划,也没有详细地论证,预计也是进展缓慢和低效的。按照行政管理决策的程序和重要性,建议如下:一是真正的试点。试点城市需要党政一把手真抓实干,需要细致和科学的规划,需要几年的坚持,需要地方立法等。总之,需要干预真抓真试的试点。试点城市需要数个,允许不同的方式,试点城市一定要信息公开。二是城市政府监管部门和执行部门分开。这是最重要和最紧迫的改革。只有这样,才能打破僵局,才能获得真实的信息、具体的问题、正确的解决办法等。三是中央政府监管部门的绩效评估和督查。对城市生活垃圾分类的信息公开开展绩效评估,包括效果和社会成本评估。切实围绕减量分类,确保分类的方向正确。对于不作为的城市,通过国务院生活垃圾分类督查予以促进。四是信息公开和公众参与。国家通过法规强制修改统计指标体系、信息采集、存储和网上公开等系统和详细信息的公开。

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